Когда различные группы свободных людей - говорящих на разных языках,
придерживающихся различных религиозных верований и культурных норм -
соглашаются жить в рамках, определенных конституцией в результате договора,
они ожидают иметь некоторую долю местной автономии и равные экономические и
социальные возможности. Федеральная система правления - при разделении
властных полномочий между местным, региональным и национальным уровнями -
облекает властью избранных чиновников, вырабатывающих и осуществляющих
политику, приспособленную к местным и региональным нуждам. Они работают в
партнерстве с национальным правительством и друг с другом над решением
многих проблем, встающих перед страной.
Федерализм - это система разделения власти и принятия решений между
двумя или более свободно избранными правительствами, осуществляющими
властные полномочия над теми же самыми людьми и географическим регионом.
Она наделяет возможностью принятия решений и защищает ее там, где
результаты ощущаются практически немедленно - в местных сообществах, а
также на более высоких уровнях власти.
Федерализм поощряет ответственность правительства перед народом,
участие граждан и гражданскую ответственность, поскольку позволяет местным
правительствам разрабатывать и обеспечивать выполнение местных законов[1].
Федеральная система укрепляется через конституцию, существующую в виде
написанного документа, дающую полномочия и определяющую сферу разделения
ответственности для каждого уровня управления.
Ищете выполнение чертежей на заказ в Перми ? Обратитесь в Work5.
.
Хотя обычно считается, что местные правительства должны работать для
удовлетворения местных потребностей, национальное правительство может лучше
решать многие вопросы. Оборона, международные соглашения, федеральные
бюджеты и почтовые услуги обычно приводятся в качестве примеров.
Местные постановления отражают предпочтения, в соответствии с которыми
местные сообщества хотят жить - полиция, пожарные, школьная администрация,
местное законодательство, касающееся здравоохранения и строительства, часто
являются вопросами, которые регулируются на местном уровне.
Федеральная система является гибкой и позволяет гражданам участвовать
в управлении. Граждане свободны в праве претендовать на посты в
правительстве любого уровня - местные и региональные правительства
предлагают наибольшее количество постов и, пожалуй, наибольшие возможности
провести определенные изменения в своих регионах.
Немецкий опыт послевоенного развития позволяет подтвердить ряд
тенденций, которые просматриваются при формировании облика современного
российского регионализма. Не случайно именно немецкие специалисты
оказываются в авангарде изучения проблем пространственно-территориального
устройства современной России.
Объектом изучения является российский федерализм, предметом – его
особенности в сравнении с германским.
Целью написания курсовой работы является изучение особенностей
Российского федерализма в сравнение с федеративной республикой Германии.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
. Описать особенности Российского федерализма;
. Рассмотреть федерализм в Германии;
. Сравнить федерализм России и Германии.
Нормативными правовыми источниками, используемыми при написании
курсовой работы являются Конституция Российской Федерации, Конституция ФРГ
и ее земель. При написании работы использовалась литература таких авторов
как Г.И. Грибанова, В.А. Ковалев, А. Салмин, М.Х. Фарукшин и т.д.
Исследование проводилось на основе диалектико-материалистической
методологии, в рамках которой для решения задач исследования применялись
логический, формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-
правовой, конкретно- социологический, статистический и иные методы научного
познания.
Глава 1. Характеристика федерализма в Германии
1.1 Общая характеристика ФРГ
ФРГ — демократическое, федеративное, правовое и социальное государство
с республиканской формой правления. Действует Основной закон (Конституция),
принятый 23 мая 1949. В Основном законе закреплены основные свободы,
обязанность государства защищать достоинство человека и право свободного
развития личности (это относится не только к немцам, но и к иностранцам),
права и свободы граждан, в т.ч. свобода собраний, союзов, перемещения,
выбора профессии и т. д., принцип равенства, принцип верховенства закона,
принцип разделения властей. Идея правового государства дополняется
принципом социального государства: обязанностью государства реализовывать
принцип социальной справедливости и защищать социально слабых.
Конституционный принцип федеративного устройства означает, что
государственностью обладает не только федерация, но и каждая из 16
федеральных земель. В Основном законе чётко прописано разделение
компетенций между федерацией и землями, в частности, в самом большом 10-м
разделе — разделение полномочий в налоговой и бюджетной сферах (принцип
бюджетного федерализма, механизм финансового выравнивания).
Германия считается классической страной федеративного государственного
порядка. Федеральные земли — это не провинции, а государства со своей
Конституцией, отвечающей принципам республиканского, демократического,
правового и социального государства, и органами власти (выборные
законодательные органы — ландтаги и правительства во главе с премьер-
министрами). Земли делятся на общины, города, округа (последние объединяют
несколько общин и городов; крупные города не входят в состав округов). В
них осуществляется коммунальное самоуправление, гарантированное Основным
законом.
Наиболее крупные города: Берлин (3 394,6), Гамбург (1 726,4), Мюнхен
(1 263,7), Кёльн (970,2), Франкфурт-на-Майне (650,2), Эссен (592,5),
Штутгарт (590,8), Дортмунд (590,2), Дюссельдорф (569,9).
Основной закон базируется на принципе представительной демократии: вся
власть исходит от народа, но он осуществляет её лишь во время выборов и
передаёт её реализацию специальным законодательным, исполнительным и
судебным органам. Основной закон с учётом опыта Веймарской республики
предусматривает ограничение или запрет деятельности политических сил, если
они стремятся причинить ущерб демократическому строю или ликвидировать
демократию даже демократическими методами.
Глава государства — федеральный президент. Его избирает сроком на 5
лет (с возможностью однократного переизбрания) Федеральное собрание,
конституционный орган, специально созываемый для этой цели.
Президент выполняет в основном представительские функции (прежде всего
в международно-правовой сфере), аккредитует и назначает послов, назначает и
увольняет федеральных судей и др. По результатам парламентских выборов он
предлагает бундестагу кандидатуру на пост федерального канцлера и может
распустить бундестаг, если тот не поддержит заявление канцлера о доверии.
Президент представляет собой надпартийный объединяющий фактор, стоящий над
повседневной политической борьбой, но именно он формулирует политические и
общественные ориентиры для граждан.
Высший орган законодательной власти и орган народного
представительства — германский бундестаг, избираемый народом на 4 года.
Основная работа по подготовке законов проходит в профильных комитетах.
Пленарные заседания используются обычно для парламентских дебатов по
основным проблемам внутренней и внешней политики. За время функционирования
бундестаг принял ок. 5000 законов. Большинство законопроектов вносит
федеральное правительство, меньшую часть — депутаты бундестага или
бундесрат. Законопроекты проходят три чтения и принимаются большинством
голосов (кроме поправок к Основному закону, которые требуют
квалифицированного большинства).
Глава высшего органа законодательной власти — президент бундестага.
Вторая палата германского парламента — бундесрат.
Это представительство 16 федеральных земель, причём его члены не
избираются: он формируется из членов земельных правительств или их
представителей; их число зависит от числа жителей в земле (Северный Рейн-
Вестфалия, Бавария, Баден-Вюртемберг и Нижняя Саксония имеют по 6
представителей, Гессен — 5, Саксония, Рейнланд-Пфальц, Берлин, Саксония-
Ангальт, Тюрингия, Бранденбург и Шлезвиг-Гольштейн — по 4, Мекленбург-
Передняя Померания, Гамбург, Саар и Бремен — по 3). В функции бундесрата
входит одобрение федеральных законов, если они затрагивают существенные
интересы земель (особенно в сфере государственных финансов). При внесении
поправок в Основной закон необходимо согласие 2/3 членов бундесрата[2].
Председатель бундесрата избирается в определённой очередности из числа
премьер-министров земель сроком на 1 год. Он исполняет обязанности
федерального президента, когда тот не в состоянии это делать.
Высший орган исполнительной власти — Федеральное правительство.
Сформированное 22 октября 2002 правительство состоит из 13 федеральных
министерств: иностранных дел; внутренних дел; юстиции; финансов; экономики
и труда; защиты потребителей, продовольствия и сельского хозяйства;
обороны; семьи, пожилых, женщин и молодёжи; здравоохранения и социального
обеспечения; транспорта, строительства и жилищного хозяйства; окружающей
среды, охраны природы и безопасности реакторов; образования и научных
исследований; экономического сотрудничества и развития.
1.2 Характеристика федеративного устройства в ФРГ
Немецкая федеративная традиция выросла из истории страны, возраст ее
существенно превышает возраст собственно федерализма. Тем не менее уже с
начала ХIХ столетия можно говорить о федеративном элементе в
государственном устройстве Германии. Германская конституционная доктрина
четко разграничивает союз государств (Staatenbund) и союзное государство
(Вundesstaat), т.е. конфедерацию и федерацию. Так, в рамках конфедерации
суверенные государства объединяются на международно-правовой основе,
создают союзные – федеральные – органы и выполняют определенные
“партнерские” обязательства, оставаясь, однако, самостоятельными субъектами
международного права. Федерация же носит государственный характер, ее
субъекты подчиняются нормам общей союзной конституции и могут обладать
международной правосубъектностью лишь в той мере, в какой это допускается
конституцией.
Германская империя 1871 г. представляла собой новую форму
федеративного устройства, и ее конституцию немецкие исследователи считают
примером конституции федеративного государства.
После 1945 г. западная часть страны была организована на федеративных
началах как Федеративная Республика Германия (ФРГ). Однако это означало не
столько сознательный поворот к исторической традиции, сколько образование
нового государства. То, что в основу этого государства был положен
федеративный принцип, обусловливалось целым рядом причин. Важнейшая:
федеративная структура ФРГ определялась союзниками – Великобританией, США,
в меньшей мере Францией; при этом во избежание новой “немецкой опасности”
речь могла идти либо о разделе, либо о как можно более полной
децентрализации страны.
Важная причина утверждения федеративной системы в послевоенной
Западной Германии связана и с тем простым фактом, что к 1948 – 1949 гг.
земли уже существовали, а значит, на большей части немецкой территории не
было нужды организовывать нечто новое. Правда, границы всех земель за
исключением четырех (Баварии, Гамбурга, Бремена и Саксонии) оказались
значительно перекроенными, что объяснялось проблемой избавления от
сильнейшего антипрусского комплекса. Идея была проста и радикальна. Пруссия
должна быть – и была – уничтожена, поделена между 11 землями. Баден-
Вюртемберг получил землю Гогенцоллерн, Гессен – одноименную прусскую
провинцию, Мекленбург-Передняя Померания – Померанию, Рейнланд-Пфальц –
прирейнские территории, Тюрингия – ряд небольших прусских анклавов.
Другие земли образовались в результате раздела Пруссии и присоединения
к этим частям более мелких внепрусских территорий: Нижняя Саксония с
великим герцогством Ольденбург и герцогством Брауншвейг в качестве
“довесков”; Северный Рейн-Вестфалия с курфюршеством Липпе; Саксония-Анхальт
с курфюршеством Анхальт; Шлезвиг-Гольштейн с “кусочками” Ольденбурга и
Лауенбурга. Наконец, бывшими прусскими провинциями в неперекроенном виде
являются земли Бранденбург и Саарланд.
Итак, необходимость полностью порвать с нацистским прошлым, реалии
оккупационных зон, сильный “антипрусский комплекс” и вскоре добавившиеся к
этому трения Запад-Восток – вот четыре “акушера” при рождении нового
государства в западной части. “То, что в этих обстоятельствах “ребенок” не
приобрел ни сил, ни стройных пропорций, можно было предвидеть”, – пишет
немецкий исследователь Р.Леонардт. Так ли это? Ниже я еще вернусь к этому
вопросу.
Между тем на восточных территориях Германии события развивались,
повинуясь абсолютно другой внутренней логике. Доминирующее советское
присутствие, разумеется, породило совершенно иную политическую и
экономическую систему. В отличие от ФРГ, бывшая ГДР была основана не на
федеративных, а на централистских началах. Так, в 1952 г. пять земель,
существовавших на восточных территориях, были трансформированы в 14
административных округов согласно закону “О дальнейшей демократизации
структур и процедур государственной власти в землях ГДР”[3]. Власти ГДР
начали политику, направленную на нивелирование регионального разнообразия.
Только в 1990 г. объединение Германии естественным образом привело к
восстановлению пяти земель (Бранденбурга, Мекленбурга-Передней Померании,
Саксонии, Саксонии-Анхальта и Тюрингии) и к приданию статуса земли
Восточному Берлину, который затем был слит с Западным Берлином в единую
землю.
При определении границ восточных земель в ряде коммун проводились
референдумы, когда население выбирало, к какой земле оно хочет
принадлежать. Кроме того, через референдумы решался и вопрос о земельных
столицах. Так, если местонахождение столиц Бранденбурга, Саксонии и
Тюрингии – Потсдам, Дрезден и Эрфурт соответственно – было бесспорным, то
большинство населения Саксонии-Анхальта на референдуме предпочло Магдебург
Галле, а население Мекленбурга-Передней Померании решило вопрос в пользу
Шверина, а не Ростока.
Ознакомившись самым кратким образом с историей немецкого федерализма,
необходимо понять следующее: немецкий федерализм, каким мы знаем его
сегодня, – это по большей части послевоенное произведение союзников, хотя и
созданное с опорой на историческую традицию. Недаром многие земли называют
“землями через черточку” или “землями из реторты”. Данную мысль важно
подчеркнуть, поскольку довольно распространено мнение о том, что все
немецкие земли в их теперешней конфигурации существовали на протяжении
веков. Однако выяснив, что это неверно, можем ли мы заключить, что, опять
же по большей части, земли в их нынешних границах лишены региональной
идентичности?
С формальной точки зрения за рядом исключений все население той или
иной земли не составляет однородной общности, объединенной исторической
судьбой. Так, границы распространения немецких диалектов почти не совпадают
с границами земель. Германия моноэтнична, федерализм здесь не служит
средством решения национального вопроса.
Важным фактором, “разбавившим” традиционные общности, стали массовые
перемещения населения с востока на запад после войны.
Исходя из вышесказанного, можно ли сделать вывод, что послевоенный
германский федерализм есть федерализм искусственный или даже “фальшивый”?
Видимо, нет. Если “старый” федерализм, чье развитие было прервано нацизмом,
опирался на примат традиции и исторической самоидентификации, то “новый”,
послевоенный федерализм есть федерализм функциональный, одновременно и
отвечающий современным реалиям, и конструирующий их. Федерализм вносит свой
вклад в то, что жители всех земель в большей или меньшей степени ощущают
себя не только гражданами федерации, но и жителями данной земли. В старых
землях это проявляется сильнее, но и в пяти новых землях “земляческое”
сознание начинает так или иначе прорезываться, снивелировать его полностью
явно не удалось. В подобном отношении каждая земля сохраняет свой
уникальный профиль. С чем это связано? Прежде всего – с момента образования
земель (имеются в виду старые земли) прошло пусть небольшое, но все-таки
время. Во-вторых, что важно, сохранение землями своего сознания
непосредственно связано с их компетенциями. Так, среди прочего образование,
средства массовой информации и, главное для нас в данном случае, культура,
относятся к исключительной законодательной компетенции земель. Само
распределение компетенций между землями и федерацией в немецкой
федеративной системе подразумевает и стимулирует региональное разнообразие
и плюрализм. “Земли живут культурой”.
Как же “работает” германский федерализм, почему мы можем говорить об
особой модели федеративного устройства? Начать, видимо, следует с того, что
немецкий федерализм часто называют “кооперативным федерализмом”, а это
определение таит в себе некоторые ловушки. Во-первых, в научной
германоязычной литературе термин “кооперативный федерализм” часто
используется не для описания модели германского федерализма, но для оценки
известного периода его развития, а именно: с середины 1960-х до середины
1970-х годов. Во-вторых, даже когда данный термин используется для описания
модели как таковой, нужно иметь в виду, что это не собственно германское
изобретение. Немецкая научная мысль позаимствовала его в американских
дебатах и первоначально термин звучал исключительно по-английски (co-
operative federalism). Впоследствии термин получил и немецкий перевод,
обозначая, как правило, двухуровневую систему, где каждый уровень отделен
друг от друга и имеет элементы самостоятельности, собственные компетенции
для выполнения своих задач. “Кооперативный федерализм”, помимо прочего,
подразумевает существенную роль переговоров, посредством которых интересы
различных акторов, с одной стороны, позиционируются, а с другой – должны
быть адаптированы с выгодой для всех. Это, безусловно, сильная сторона
германского федерализма и германской демократии, которую иногда называют
“переговорной демократией”.
В Германии субъекты федерации – земли – это государства,
самостоятельно реализующие всю полноту государственной власти за пределами
полномочий федерации. Важно, что земли реализуют те властные полномочия,
которые не производны от федерации, но конституционно признаны ею, т.е. не
могут быть упразднены. Земли самостоятельно устанавливают свой
конституционный строй, но обязаны соблюдать общие положения: их
конституционный порядок должен соответствовать принципам республиканского,
демократического и социального правового государства (ст.28 Основного
закона). Верхняя палата парламента – Бундесрат – орган прямого
представительства земель на федеральном уровне. Бундесрат состоит из членов
правительств земель, при этом состав их может меняться от заседания к
заседанию в зависимости от обсуждаемого вопроса. Земли имеют в Бундесрате
от 3 до 6 голосов в зависимости от численности их населения. Важно, что
внутри делегации от одной земли голоса могут подаваться только
единообразно; следовательно, на заседание Бундесрата выносится уже
согласованная позиция земли. Превращение Бундесрата из заурядного
бюрократического органа в форум земельных правительств в ряде исследований
считается едва ли не главным, что принесло с собой развитие федеративных
отношений в стране.
В сфере законодательной компетенции различаются исключительная
компетенция федерального законодателя, конкурирующая компетенция федерации
и земель, исключительная компетенция земельного законодателя. В ведении
только федерации (ст.71, 73 Основного закона) находятся, среди прочего,
внешние сношения, оборона и безопасность, паспортизация, иммиграция,
финансовое и валютное регулирование, денежная эмиссия, федеральный
транспорт, связь, федеральная государственная служба и пр. В сфере
конкурирующей компетенции отношения регулируются законодательством земель
лишь постольку, поскольку они не урегулированы федеральным
законодательством; между тем федеральный законодатель по своему усмотрению
может прибегнуть и к исчерпывающему регулированию той или иной сферы.
Понятно, что в случае конкурирующей компетенции речь ни в коем случае не
идет о совместном ведении (весьма невнятно, кстати сказать, изложенном в
Конституции РФ), поскольку приоритет принадлежит федеральному законодателю.
Сотрудничество между землями развивается в форме совещаний, в т.ч. и
неофициальных, и так наз. встреч коллег. Кроме этого, создаются постоянно
действующие совещания или комиссии, к примеру, премьер-министров земель и
отраслевых министров. Так, постоянное совещание министров культуры земель,
имеющее даже свой офис в Бонне, подготовило несколько тысяч рекомендаций,
которыми пользуются правительства всех земель. Федерация также активно
участвует в кооперации земель. Действительно, без этого адекватная
реализация ряда задач едва ли возможна. К примеру, речь может идти о
реконструкции университетских зданий или клиник, о подготовке культурного
или спортивного праздника общенационального масштаба, который проводится на
территории одной земли. В таких случаях создаются специальные плановые
комиссии, состоящие из представителей земли и федерации. Понятно, что
работа совещаний и комиссий не свободна от бюрократизма, за что и
подвергается систематической критике, однако их вклад в налаживание
фактического взаимодействия органов власти несомненен.
Надо сказать, что система немецкого федерализма за прошедшие 48 лет не
претерпела существенных изменений.
Второе – это изменения, связанные с объединением Германии.
Демократическая революция в ГДР немедленно оживила не только идею
воссоединения двух государств, но и федеративную идею. Фактически речь шла
лишь о количестве новых земель и выборе их столиц. В результате на
территории ГДР были восстановлены земли, существовавшие до 1952 г., а
принципы федеративного устройства “растянуты” на всю территорию Германии.
Некоторое усиление централизации ожидается в связи с переносом столицы
Германии из провинциального Бонна в бывший имперский Берлин; вместе с тем в
ФРГ есть достаточно крупных городских центров, способных “уравновешивать”
новую столицу. Тем не менее в “старых” землях периодически высказывается
беспокойство о том, что объединение страны привело к альянсу федерации и
“бедных” “новых” земель против “старых”, более “богатых”.
Наконец, третье – некоторое ослабление земель за счет Евросоюза. Ст.24
Основного закона предусматривает, что часть национального суверенитета
может быть передана межгосударственным организациям. Вместе с тем,
продвигаясь вперед, европейская интеграция вторгается в компетенции земель,
прежде всего в области культуры и СМИ. С 1986 г. позиция земель
относительно европейского нормотворчества выражается и учитывается на
уровне Бундесрата, где создана специальная коллегия. Однако земли считают
это недостаточным, господствует точка зрения, что делегирование суверенных
прав наднациональным организациям недопустимо, если оно угрожает
существованию земель в их нынешнем конституционном статусе и их участию в
законодательном процессе. Другими словами, даже в будущей объединенной
Европе земли должны сохраниться как государства, иначе эта интеграция может
обернуться ущербом для демократии.
Федеративное государство характеризуется сложной формой
территориального устройства, при которой государственная власть разделена
между центральными, т.е. федеральными органами государственной власти, и
органами власти субъектов, входящих в федерацию. Несмотря на то что
германская федеративная модель выглядит вполне эффективной, дискуссии о
необходимости реформ в этой области не утихают.
0 страниц
100% уникальность
2011 год
163 просмотров
