Опека и попечительство

Граждане Российской Федерации вступают в различные общественные отношения во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни и имеют соответствующие права и обязанности. Положение ст. 60 Конституции РФ о возможности самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности соответствует положению действующего гражданского законодательства о наступлении гражданского совершеннолетия по достижении 18-летнего возраста. С этого момента гражданин становится полностью дееспособным (ст. 21 ГК). Дееспособный гражданин может самостоятельно заключать договоры, распоряжаться собственностью, выдавать доверенности, совершать иные юридические действия, что обеспечивает ему возможность принимать активное участие в общественной жизни. Однако возможны ситуации, когда гражданин в силу своего малолетнего возраста не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и обязанности и защищать свои законные интересы. В этих случаях он нуждается в посторонней помощи, оказание которой и является целью установления опеки или попечительства. Таким образом, опека и попечительство являются одной из форм осуществления государственной защиты личности. «Институт опеки и попечительства существовал еще в древнем Риме, где он назывался tutela и cura. Уже тогда опека и попечительство назначались для восполнения недостающей правоспособности несовершеннолетних и миноров (лиц, не достигших 25 лет). Сначала опека была призвана охранять имущество и семью, а не личность малолетнего, потому «охранитель» имущества и «охранитель» личности не совпадали. Однако впоследствии акцент сместился на личность, а неблагонадежный опекун мог быть смещен. Опекунство стало общественной должностью, общественной обязанностью. Попечительство также существовало в римском праве, а его появление было вызвано тем, что молодые юноши по неопытности зачастую становились жертвами обманных сделок. Опека как институт, направленный на охрану личных прав питомца появилась в Афинах. Опека и попечительство как правовые институты существовали и в дореволюционной России, а А. И. Загоровский писал: «Забота о малолетнем, лишившемся родителей, столь естественна и необходима, что потребность в ней сознается в самые ранние периоды человеческой общественности» .

Органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. (ч.1 ст.6 ФЗ «Об опеке и попечительстве») В целях оказания методической помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации Минобрнауки России разработана модель закона субъекта Российской Федерации «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации», которая предполагает возложение работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних и работы по опеке и попечительству в отношении отдельных категорий совершеннолетних граждан на разные уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (например, орган управления образованием - в отношении несовершеннолетних, орган социальной защиты населения - в отношении совершеннолетних граждан). Для осуществления эффективной работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних предусматривается создание государственным органом опеки и попечительства субъекта Российской Федерации своих территориальных органов (управлений, отделов), действующих на территории одного или нескольких муниципальных образований (далее - территориальные органы опеки и попечительства). В соответствии с моделью закона на государственный орган опеки и попечительства субъекта Российской Федерации возлагаются общие полномочия по организации и методическому сопровождению работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, осуществлению координации и контроля за деятельностью территориальных органов опеки и попечительства, а также полномочия по ведению регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Полномочия и порядок организации деятельности территориального органа опеки и попечительства определяются Положением о территориальном органе опеки и попечительства.

В целом новый федеральный закон направлен на упорядочение и совершенствование норм, регулирующих правоотношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами. В соответствии с ФЗ «Об опеке и попечительстве» опека или попечительство прекращается: -в случае смерти опекуна или попечителя либо подопечного; -по истечении срока действия акта о назначении опекуна или попечителя; -при освобождении либо отстранении опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей; -в случаях, предусмотренных статьей 40 Гражданского кодекса Российской Федерации. К смерти попечителя (опекуна) следует приравнивать вступившее в силу решение суда о признании гражданина умершим. Необходимо отметить некоторую логическую неполноту данной нормы. С выходом из правоотношений одной из сторон по независящим от нее обстоятельствам такие правоотношения должны быть прекращены. При этом законодатель может пойти по двум путям нормативной регламентации оснований прекращения таких правоотношений: либо вообще не указывать на события, которые не вызывают сомнений в прекращении правоотношений, либо указывать полный перечень таких событий. При формулировке же текста данной статьи законодатель, указав, что одним из оснований прекращения опеки (попечительства) является смерть опекуна (попечителя), не упомянул о том, что такими же основаниями являются признание опекуна (попечителя) безвестно отсутствующим. П. 4 ч. 1 ст. 29 ФЗ «Об опеке и попечительстве» позволяет прекратить опеку в любом случае, так как одним из оснований для ее прекращения является отстранение или освобождение опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей по опеке (попечительству). При этом основания освобождения опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей по опеке (попечительству) нормативно не закреплены. При таком состоянии нормативной регламентации орган опеки и попечительства может по любому поводу отстранить или освободить опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей по опеке (попечительству).

В результате проведенных исследований можно отметить, что с помощью института опеки и попечительства государство защищает как личные, так и имущественные права и интересы граждан, которые сами сделать это не могут, а для несовершеннолетних опека (попечительство) - еще и способ их устройства на воспитание в семью. Нормы, регулирующие отношения опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми закреплены в Гражданском кодексе, СК РФ и ФЗ «Об опеке и попечительстве». Опека и попечительство как вид социальной поддержки представляет собой универсальную форму индивидуального временного устройства, которая: - регулируется нормами различной отраслевой принадлежности; - предназначена для восполнения недостающей дееспособности подопечного лица, а также, в необходимых случаях, - и для обеспечения иных его интересов (дополнительная цель опеки над детьми - их воспитание); - состоит в выполнении опекуном (попечителем) юридических или (и) фактических действий в интересах подопечного; - может осуществляется опекуном (попечителем) как безвозмездно, так и возмездно в случаях, предусмотренных законодательством; Перед институтом опеки и попечительства стоят задачи обеспечения: - установления опеки и попечительства в отношении нуждающихся в этом граждан; - защиты прав и интересов граждан, находящихся под опекой и попечительством; - обеспечение приемлемого уровня жизни граждан, находящихся под опекой или попечительством; - государственной поддержки граждан, исполняющих обязанности опекунов и попечителей; - исполнения органами опеки и попечительства возложенных на них функций. Задачами государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству являются: 1)обеспечение своевременного выявления лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и их устройства; 2) защита прав и законных интересов подопечных; 3) обеспечение достойного уровня жизни подопечных; 4) обеспечение исполнения опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий; 5) обеспечение государственной поддержки физических и юридических лиц, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности. Деятельность по опеке и попечительству осуществляется в соответствии со следующими принципами: 1) свободное принятие гражданином обязанностей по опеке или попечительству и свободный отказ от исполнения опекуном или попечителем своих обязанностей; 2) контроль за деятельностью по опеке и попечительству; 3) обеспечение защиты прав и законных интересов подопечных. Основанием для установления опеки (попечительства) над несовершеннолетними является факт утраты ими попечения родителей (например, в результате смерти или утраты родительских прав). Возможны также случаи, когда родители сами просят установить над детьми опеку (попечительство), например, если они вынуждены уехать в длительную командировку. В любом случае назначение опекуна или попечителя производится органами опеки и попечительства в течение месяца с того момента, когда возникла необходимость установления опеки или попечительства. Пока опека (попечительство) над ребенком не установлены, обязанности опекуна (попечителя) выполняются органами опеки и попечительства. В докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2007 год особо отмечается, что в этом году не было предпринято никаких системных мер для того, чтобы затормозить приток детей в интернатные учреждения, а в перспективе добиться сокращения их общей численности. По состоянию на конец отчетного года в различных интернатных учреждениях нашей страны проживало около 200 тысяч детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Ежегодно в интернатные учреждения поступает не менее 100 тысяч детей, многие из которых оказались «социальными сиротами» при живых родителях. Судьба детей без семьи трагична, а их права, в том числе и те, которые они могли бы реализовать, став взрослыми, нарушены или находятся под угрозой. Для исправления положения дел необходима система мер воспитательной и восстановительной социальной работы с нерадивыми или отчаявшимися родителями. На современном этапе правовой реформы и построения социального государства важно в кратчайшие сроки разработать законодательную базу, устанавливающую права, обязанности и меры государственной социальной поддержки приемных семей и семейных детских домов. Закон о семейном детском доме не принят. Не разработаны положения о семейном детском доме и о приемной семье. Названные пробелы в законодательстве отчасти заполняет закон об опеке и попечительстве. К сожалению, соответствующий закон был принят Государственной Думой в первом чтении совершенно без учета рекомендаций Правительства Российской Федерации и мнения представителей неправительственных организаций, занимающихся защитой прав ребенка. В результате за рамками закона остались такие важные понятия, как социальный патронат неблагополучных семей и патронатное воспитание детей-сирот. Однако закон имеет и свои плюсы: установлен упрощённый порядок назначения опеки в случаях необходимости немедленного назначения опекуна или попечителя (предварительная опека), предусматривается также введение временной опеки (например, на срок командировки родителей), назначение опекуна и попечителя над несовершеннолетними по заявлению их родителей (с указанием конкретного лица) на период, когда по уважительным причинам они не могут исполнять свои родительские обязанности, возможность назначения нескольких опекунов или попечителей одному лицу, закрепляется преимущественное право близких родственников стать опекунами (попечителями).

1) О правах ребенка: Конвенция ООН (в ред. по сост. на 11.09.2014) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - №45. - 1990. 2) Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. по сост. на 11.09.2014)// Российская газета. - № 10. – 1993. - С. 2. 3) Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 от 30 ноября 1994. №51-ФЗ (в ред. по сост. на 11.09.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. - №32. – 1994. ст.21. 4) Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (в ред. по сост. на 11.09.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. - № 1. - 1996. 5) Уголовный Кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года (в ред. по сост. на 11.09.2014) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №7. 6) Кодекс об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (в ред. по сост. на 11.09.2014) // Парламентская газета. -2002. - N 2-5. 7) Гражданский Процессуальный Кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ, ст.23 (в ред. по сост. на 11.09.2014) //Собрание законодательства РФ. – 2002. - №12. 8) О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: ФЗ от 21 декабря 1996 года (в ред. по сост. на 11.09.2014) // Российская газета. - №9. – 1996. - С. 17. 9) О персональных данных: ФЗ от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ (в ред. по сост. на 11.09.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2006. -№12. 10) Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: ФЗ от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в ред. по сост. на 11.09.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. - №12. – 1999. 11) Об опеке и попечительстве: ФЗ от 21 апреля 2008 года №48-ФЗ (в ред. по сост. на 11.09.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. - №30. – 2008. - ст.20. 12) Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: ФЗ от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (в ред. по сост. на 11.09.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. - №13. – 1999. 13) О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании: Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 (в ред. по сост. на 11.09.2014) // Собрание законодательства РФ. -1992. -№ 9. - ст. 7. 14) О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием: Постановление от 4 апреля 2002 г. N 217 (в ред. по сост. на 11.09.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. - №11. – 2002. 15) Об утверждении перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью: Постановление Правительства Российской Федерации «» от 1 мая 1996 г. № 542 (в ред. по сост. на 11.09.2014) // Собрание законодательства РФ. – 1996. - №8. 16) Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних: Письмо от 25 июня 2007 г. N АФ-226/06(в ред. по сост. на 11.09.2014) // СПС «Консультант Плюс» 17) Об утверждении статистического инструментария для организации рособразованием статистического наблюдения за выявлением и устройством детей и подростков, оставшихся без попечения родителей: Приказ от 23 Июня 2008 г. N 143 (в ред. по сост. на 11.09.2014) // СПС «Консультант Плюс» 18) Правила управления имуществом несовершеннолетних подопечных, хранения и отчуждения этого имущества, утв. Минпросом РСФСР 30 октября 1969 г. (в ред. по сост. на 11.09.2014) // СПС «Консультант Плюс» 2. Монографии 1) Беспалов Ю. Судебная защита семейных прав и интересов ребенка / Ю. Беспалов// Российская юстиция. – 2008. -№12. - С. 30-33. 2) Ершова Н.М. Вопросы семьи в гражданском праве/ Н. М. Ершова. - М.: Юрид. литература, 2014. – 254 с. 3) Захаров С. Права и обязанности родителей по воспитанию детей и ответственность за их нарушение / С. Захаров// Право и жизнь. – 2010. - № 12. - С. 15-22. 4) Кабышев О. А. Усыновление. Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми/ О. А. Кабышев. - М.: Нова, 2011. – 251 с. 5) Козырева А. На полпути от улицы к детдому / А. Козырева// Российская газета. – 2010. - С. 9-13. 6) Лозовая И.В. Опека и попечительство: главные вопросы / И. В. Лозовая // Право и власть. – 2011. - №6. - С. 17-20. 7) Пчелинцева Л.М. О семейном законодательстве субъектов Федерации / Л. М. Пчелинцева// Журнал русского права. – 2010. - № 3. - С.78-82. 8) Сорокин С. Имущественные права ребенка в семье / С. Сорокин// Российская юстиция. - №2. – 2013. - №2. - С. 19-23. 9) Чефранова Е. Применение к семейным отношениям норм гражданского законодательства/ Е. Чефранова // Российская юстиция. - 2010. - №10. - С. 12-15. 3. Учебники и учебные пособия 1) Киреева М.Ю. Семейное право/ М. Ю. Киреева. - М.: Юридическая литература, 2010. – 359 с. 2) Загоровский А. И. Курс семейного права/А. И. Загоровский. – М.: Зерцало, 2013. – 421 с.. 3) Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Кузнецова И.М. - М.: Нова, 2010. – 587 с. 4) Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Под общ. Ред. Крашенинникова П.В. и Седугина П.И. - М.: Дело и Сервис, 2010. – 618 с. 5) Комментарий к Федеральному закону «Об опеке и попечительстве» от 21 апреля 2008 года №48-ФЗ // Чашин А.Н..- М.: Дело и Сервис, 2012. - 455 с. 6) Королев Ю. А. Комментарии к Семейному кодексу Российской Федерации. / Ю. А. Королев. – М.: Юридический дом «Юстицинформ», 2010. – 611 с. 7) Леонов С.С. Семейное право: история и современность/С. С. Леонов. - М.: Юридическая литература, 2011.- 321 с. 8) Пчелинцева Л.М. Семейное право России/ Л. М. Пчелинцева. - М.: Нова, 2014. – 241 с. 9) Чашин А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об опеке и попечительстве» от 21 апреля 2008 года №48-ФЗ / А. Н. Чашин. - М.: Дело и Сервис, 2010. – 241 с. 10) Шафорст Г. М. Семейное право: учебное пособие. / Г. М. Шафорст. – М.: Мир образования. - 2011. -544 с. 4. Материалы юридической практики 1) Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам: Обзор судебной практики Верховного суда РФ // Бюллетень Верховного Суда РФ.- №№8,9,10. - 1998. 2) О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 мая 1998 г. № 10 // Бюллетень Верховного Суда РФ. - № 7. - 1998.