Методология оценки регулирующего воздействия. Методы оценки регулирующего воздействия.

Необходимость борьбы с провалами рынка требует государственного вмешательства в хозяйственные процессы экономики. Вместе с тем государство само по себе не лишено изъянов в виде наличия административных барьеров и коррупции (так называемых regulatory failure). Таким образом, государственное вмешательство в экономике должно быть обоснованным и целесообразным. Именно поэтому на волне административных реформ 70-х годов XX века и в дальнейшем, в 80-90-х годах XX века (дебюрократизация и дерегулирование), в ведущих западных странах стала зарождаться оценка регулирующего воздействия в виде обоснования оптимального присутствия государства в экономике, а также проверки наличия тех или иных административных барьеров. Основной целью реформ регулирования в странах Запада в 80-90-е годы XX века становится повышение качества регулирования и, как следствие, повышение конкурентоспособности государства на мировой арене, ускорение темпов развития и повышение уровня жизни граждан. Содержание данных реформ отличалось от страны к стране, тем не менее можно выделить их основные черты, которые были учтены Организацией экономического развития и сотрудничества как рекомендации по улучшению качества регулирования: - основной элемент реформы — введение оценки регулирующего воздействия (ОРВ) до принятия любых регулирующих решений с целью объяснения необходимости регулирования. При этом ОРВ должно встраиваться в систему принятия решений на государственном уровне — необходима институционализация ОРВ; - необходимо проведение ОРВ не только к новым, принимаемым мерам, но также осуществление пересмотра уже существующего регулирования;

В отличие от ведущих западных стран, ОРВ как институт появился в России сравнительно недавно. До 2010 года ОРВ не выходила за рамки исключительно экспертных и научных кругов или отдельных экспериментов на региональном уровне. Лишь в 2010 году с принятием Постановления Правительства РФ от 15.05.2012 №336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» была впервые введена процедура прогнозной ОРВ, и данный институт получил новый этап развития. В Приложении приведены стратегическая цель и функции ОРВ. В июле 2010 года был создан соответствующий департамент в Минэкономразвития, который в течение 2010-2012 годов выпустил пакет нормативно-¬правовых актов, постепенно внедрявших ОРВ в процесс нормотворчества в России на федеральном уровне. Приказ Минэкономразвития России от 31.08.2010 №398 «О порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия» на федеральном уровне определил централизованную схему проведения ОРВ, когда за отдельным министерством была закреплена функция проведения ОРВ, но также функция ее координации и обеспечения контроля качества заключений об ОРВ. Разработчики при этом должны представлять в Минэкономразвития всю необходимую документацию, на основе которой проводится оценка. Именно эта модель была взята за основу большинством субъектов РФ, решивших внедрить данный инструмент у себя. Особенности «российской» модели внедрения ОРВ описаны, например, в руководствах стран ОЭСР по проведению регуляторных реформ и в работе А.В. Минаева . Для сравнения, альтернативным подходом проведения ОРВ, который распространен в настоящее время в большинстве стран, а также на уровне Европейской Комиссии, является децентрализованная схема, когда оценку проводит непосредственно разработчик проекта акта . При этом определяется специальный уполномоченный орган, который контролирует качество подготовленных заключений, достоверность используемых данных и корректность расчетов. По данным Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП), всего за период с августа 2010 по декабрь 2012 года Минэкономразвития России подготовил более 1700 заключений об ОРВ (или в среднем 59 заключений в месяц), почти каждое третье из которых было отрицательным . По вопросу предметной области проведения ОРВ примерно каждое третье заключение об ОРВ (за период II кв. 2011 — I кв. 2012 года) проводилось в отношении проектов ведомственных актов, почти каждое четвертое — административных регламентов, каждое пятое — актов Правительства России и каждое восьмое — федеральных законов.

С 2014 года все субъекты Российской Федерации должны в обязательном порядке внедрить в том или ином виде процедуру оценки регулирующего воздействия. На сегодняшний день, согласно данным Минэкономразвития России, менее чем в половине всех регионов действует данная процедура, у большей части субъектов РФ остается совсем немного времени для определения модели с учетом их региональных особенностей. Выявление ключевых факторов, влияющих на успешность внедрения ОРВ в том или ином регионе, остается основным вопросом. Их четкая идентификация позволит встроить ОРВ в существующий процесс принятия решений без дополнительного межведомственного согласования. Опыт зарубежных стран и рекомендации ОЭСР подсказывают, что для успешной институционализации ОРВ необходимо, прежде всего, принятие принципиального решения о ее внедрении и определение уполномоченного органа ОРВ, который будет выступать в качестве координатора всего процесса и оказывать методическую и организационную поддержку. Немаловажным элементом успешности внедрения ОРВ является обучение. Данная процедура получила импульс развития в тех российских регионах, где лица, ответственные за нее, активно взаимодействовали с Минэкономразвития РФ в рамках семинаров по ОРВ (Липецкая область, Ульяновская область, Республика Башкортостан). При этом образовательная компонента должна включать в себя не только обучение методологии ОРВ, формам проведения публичных консультаций, проектному подходу в управлении, но также разработку необходимых вспомогательных материалов (ридеров, методических рекомендаций). Как было отмечено выше, пилотный эксперимент в Правительстве Москвы показал, что качество подготовленных отчетов было выше у тех команд, которые использовали проектный подход к проведению ОРВ. Основным ограничением, сказавшимся на качестве отчетов об ОРВ, оказались недостаточно развитые горизонтальные связи между отдельными органами исполнительной власти — оптимальным вариантом определения уполномоченного органа по ОРВ может являться аппарат правительства. Вследствие трудоемкости процесса оценки регулирующего воздействия потребуется не только разработка так называемого фильтра отбора значимых актов, который предусматривает этап предварительной и полной ОРВ, но также масштабирование ресурсного обеспечения процесса ОРВ для сбора необходимых для анализа данных и привлечения дополнительной внешней экспертизы. Первый опыт проведения ОРВ в Москве демонстрирует, что на первоначальном этапе целесообразны пилотные эксперименты с целью выбора потенциальных сфер регулирования с учетом специфики каждого региона; определение уполномоченного органа по ОРВ, его штата и полномочий, а также ресурсного обеспечения внедрения данной процедуры.  

1. Беляев А.Н., Маршаков В.А. Обзор международного опыта применения оценивания для анализа качества и эффективности регулирующих актов // Политанализ.Ру. URL: http://www.politanaliz.ru/articles_520.html (20.03.2013). 2. Буев В.В., Крючкова П.В., Литвак Е.Г. и др. Разработка процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику и процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер. М., 2005. URL: http://www.nisse.ru/projects.html?id=16 (20.03.2013). 3. Вольманн. Х. Оценивание в рамках реформы государственного управления: по направлению к «третьей волне» оценивания? // Оценка политик и новая политическая экономия: инструменты анализа экономических реформ: сборник статей / под ред. А.Н. Данкова. М., 2006. С. 32-41. 4. Авдашева С.Б., Кокорев Р.А., Крючкова П.В., Плаксин С.М., Шаститко А.Е. Использование оценок регулирующего воздействия для совершенствования корпоративного законодательства. М., 2006. 5. Колегов. В.В. Оценка регулирующего воздействия как инструмент принятия эффективных управленческих решений на государственном уровне // Финансы и кредит. 2009. No 26. С. 61-69. 6. Оценивание программ и политик: методология и применение: сборник материалов коллоквиум. Вып. I / под. ред. Д.Б. Цыганкова М., 2006. 7. Литвак Е.Г., Мигин С.В., Шамрай А.А и др. Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия. Компания IMC Consulting Ltd. Апрель 2005. URL: http://www.nisse.ru/analitics.html?id=povish-e_kach_resh. (23.03.2013). 8. Мадер Л. Оценка законодательства — вклад в повышение качества законов // Оценка законов и эффективности их принятия. Материалы международного семинара, 16-17 декабря 2002 года, г. Рязань. М., 2003. 9. URL: http://www.duma.gov.ru/index.jsp?t=pravupr/ocenka_zak/5.html (29.03.2013). 10. Минаев А.В. Методика и процедура «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов в государственном управлении: потенциал и перспективы внедрения в Российской Федерации. Диссертация... кандидата социологических наук. М., 2012. 11. Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного регулирования. М., 2005. 12. Руководство по применению оценки регулирующего воздействия на региональном уровне. М., 2011. URL: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/4092e48049d0d84cae8bfe2f7584aa35/02.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=4092e48049d0 d84cae8bfe2f7584aa35 (29.03.2013). 13. Тамбовцев В.Л. Принципы и методы экономического анализа нормативных актов. Экономический анализ нормативных актов. М., 2001. 14. Павлов Д.В. Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах РФ. Тезисы презентации на конференции НИУ-ВШЭ 4-6 апреля 2013 г. 15. Публичные услуги и функции государственного управления / Под ред. А.Е. Шаститко. М., 2002. 16. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики. Экономическая теория и политика. М., 2000. 17. Davies P. Policy Evaluation in the United Kingdom. KDI International Policy Evaluation Forum, Seoul, Korea. May 19-21, 2004. 18. Jacobs S.H. An Overview of Regulatory Impact Analysis in OECD Countries // Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries. Paris, 1997. P. 13-30. 19. Kirkpatrick C., Parker D. Regulatory Impact Assessment and Regulatory Governance in Developing Countries // Public Administration and Development. 2004. No 24. Р. 333-344. 20. Lutter R. The Role of Economic Analysis in Regulatory Reform // Regulation. 2000. Vol. 22. No 2. P. 38-46. 21. NollR.G. Comments and Discussions // Brookings Papers on Economic Activity: Microeconomics. 1989. P. 48-58. 22. NollR.G. The Political Foundations of Regulatory Policy // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 1983. Vol. 179. P. 377-404. 23. OECD. Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation. Paris, 1995. 24. OECD. Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance. June 2005. 25. OECD. OECD Country Reviews on Regulatory Reform. 2009. 26. OECD. Regulatory Management Indicators, Russia, 2011. 27. Williamson O. Legal Implication of Imperfect Information in Consumer Market // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 1995. Vol. 151. No 1. P. 49-51.