Стратегические документы российской антикоррупционной реформы раскрывают множество как системных, так и прикладных аспектов противодействия коррупции.
Многие из этих направлений получили основательное развитие в текущем российском праве. Это касается урегулирования конфликта интересов, процедуры декларирования доходов и расходов должностных лиц, порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов и т.д.
Не менее развиты такие направления реализации антикоррупционных мер, как обеспечение прозрачности деятельности органов власти, правовые основы деятельности средств массовой информации и многие другие. В некоторых случаях российское законодательство, так или иначе связанное с противодействием коррупции, оказывается с формальной точки зрения даже более полным, цельным и детальным в сравнении с целым рядом зарубежных национальных моделей.
В такого рода аспектах в России стоит основное внимание уделять не столько вопросам реформирования законодательства, сколько проблемам совершенствования правоприменительной практики.
Однако в системе российского законодательства по-прежнему имеют место серьезные недоработки, которые подрывают устойчивость долгосрочных результатов текущей комплексной российской антикоррупционной реформы.
В ряде случаев в зарубежной практике они имеют системообразующий характер, поэтому отсутствие правовых механизмов данных антикоррупционных мероприятий могут быть названы институциональными пробелами.
Необходимо обратить внимание по меньшей мере на три следующих наиболее очевидных темы: отсутствие четкой правовой основы регулирования лоббизма, отсутствие системного механизма поддержки заявителей о коррупции, а также отсутствие независимого антикоррупционного органа высокого политического уровня.
Хорошо известно, что в странах Совета Европы и в других странах мира не существует единой модели правового регулирования лоббистской деятельности.
В государствах общего права можно встретить последовательное и хорошо представленное законодательство о лоббизме во главе с большим тематическим законом, в то время как в государствах континентального права часто лоббистская практика регулируется дискретно, в том числе на подзаконном уровне, без привычной для стран этого типа позитивистской строгости и последовательности.
При этом регулирование здесь отталкивается зачастую от норм регламентов представительных и исполнительных органов власти, регулирующих работу с обращениями граждан, и часто не нуждается для этого в использовании термина «лоббизм».
Между тем в мире имеют место и другие национальные правовые модели, которые еще не сформировали окончательно своего однозначного отношения к регулированию лоббизма, несмотря на признание очевидного факта существования лоббистской деятельности. К числу таких национальных моделей принадлежит и российская правовая система.
Проблематика лоббизма встает на повестке российской политико-правовой дискуссии с начала 1990-х гг. Считается, что Государственная Дума пыталась урегулировать деятельность «групп давления» по меньшей мере четыре раза с момента своего образования.
В антикоррупционных планах Президента РФ вопрос об актуальности проработки модели правового регулирования лоббизма в России поднимался дважды, однако из последних президентских антикоррупционных планов данный пункт выпал.
Несмотря на наличие разных позиций в отношении вопроса о правовом регулировании процедур отстаивания частных интересов в органах власти, нельзя не признать факт того, что явление это в российской практике существует.
Разумеется, оно сильно поменяло формы с 1990-х гг. и вынуждено подстраиваться под специфику текущей политической инфраструктуры, в том числе посредством монополизации рынка лоббистских услуг и его бюрократизации. Однако это совсем не означает, что российская политико-правовая наука не может подобрать необходимый алгоритм для правового решения этой проблемы.
Анализ российского и зарубежного опыта политико-правового регулирования показывает, что лоббистские практики, не могут быть искоренены, да и сама постановка такой задачи вызывает сомнения. Однако с помощью профильного законодательства они вполне могут обрести цивилизованные формы и перестать влиять на легитимность важных государственно-властных решений, о чем говорят современные международные стандарты регулирования лоббизма.
Поэтому снимать с повестки вопрос о правовом регулировании лоббизма нельзя, без него не будут ясны правила игры для бизнеса, что делает его систематически непредсказуемым и ориентированным лишь на краткосрочные задачи.
Можно согласиться с мнением в отношении того, что системное решение вопроса о лоббизме, которое бы действовало для всех без исключения игроков, в том числе крупного бизнеса, в ближайшем будущем маловероятно.
Возможно, и не стоит пока ставить настолько амбициозной цели, сначала достаточно урегулировать вопросы лоббистской деятельности в определенном предметном сегменте рынка или в отношении определенного типа органов власти либо вовсе проведя контролируемый эксперимент в ряде российских регионов.
Это позволит начать официальную практическую работу в этом направлении, привыкнуть к терминологии, запустить механизм практической отработки правовых велений, касающихся лоббизма, попытаться адаптировать приемлемую зарубежную практику.
Здесь стоит оговорить, что мы не поддерживаем убежденности некоторых уважаемых исследователей в том, что в настоящее время лоббизм фактически оказывается урегулированным в российском законодательстве через систему других институтов — вроде обращений граждан и организаций в органы власти, института общественной экспертизы, деятельности общественных советов при органах власти, института государственно-частного партнерство и т.д.
Действительно, институт лоббизма часто имеет прочную опору в конституционной доктрине различных государств на праве граждан (и их организаций) обращению в органы власти. Однако задачи законодательства о лоббизме, если внимательнее оценить его современные международные стандарты, состоит не в дублировании механизма обращения.
Главное его назначение — в обеспечении прозрачности общения власти с представителями бизнеса и гражданского общества, а также в создании открытой среды их взаимной справедливой конкуренции за внимание власти к своим нуждам.
Такие настройки лоббистского процесса позволяют различным группам интересов обезвреживать друг друга, придавая их совокупным лоббистским усилиям сбалансированный характер, что позволяет не подменять народную волю, выраженную при формировании данных органов власти, а дополнять ее.
Таким образом лоббисты сглаживают негативные эффекты влияния на власть в ходе конкуренции к общей пользе и не подрывают, а укрепляют легитимность властных решений.
Возможной стратегией поиска модели регулирования лоббизма могло бы стать использование на федеральном уровне уже наработанного в субъектах РФ опыта.
По итогам изучения лучших региональных попыток формирования правовой модели регулирования и организации практики правомерного лоббизма в перспективе может быть сформирован некий универсальный вариант регулирования, пригодный для федерального уровня.
Следующий вариант движения в поиске формата регулирования лоббизма в России может быть связан с постепенным внедрением механизма взаимодействия бизнеса и власти через внесение изменений в профильные антикоррупционные законы.
К числу заслуживающих внимания сюжетов принадлежит разработанный Министерством экономического развития РФ, но так и не внесенный в Думу законопроект, предполагающий изменения Федерального закона «О противодействии коррупции», Федерального закона «О государственной гражданской службе» и ряда других законов в связи с урегулированием процедуры представления сведений об участии государственных гражданских и муниципальных служащих во встречах с гражданами, представляющими интересы общественных объединений, индивидуальных предпринимателей, коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе иностранных, а также их уполномоченных представителей.
Принятие подобного законопроекта не решило бы комплексную проблему правового регулирования лоббизма в России, но смогло бы открыть дорогу к постепенному построению и совершенствованию законодательства о лоббизме.
Так или иначе, будет ли отдан приоритет одной или другой распространенной за рубежом модели либо в России сложится некий альтернативный путь для урегулирования лоббистской деятельности, но без четкого разрешения вопросов о процедурах формального и неформального взаимодействия представителей власти и бизнеса в России нельзя решить таких ключевых проблем развития модели управления экономикой, как разрыв системных латентных коррупционных связей в российском государственном аппарате, снижение угроз скрытой монополизации отдельных товарных рынков и нанесения вреда рыночной конкуренции, ликвидация очагов культуры рентоориентированности государственных должностных лиц и прочее.
Отсутствие комплексного механизма поддержки заявителей о коррупции — это еще один пробел системы российского антикоррупционного законодательства. Решение этой проблемы является обязательным пунктом в антикоррупционных реформах большинства развитых стран.
Под заявителями о коррупции обычно понимаются лица, которые добровольно сообщают властям, прессе и широкой общественности о ставших им достоверно известными коррупционных практиках в органах власти или организациях, где они работают, в т.ч. и в случаях, когда они сами непосредственно не втянуты в эти коррупционные контакты.
В русскоязычной литературе, как нам представляется, все еще не удалось подобрать такой обозначающий данных лиц термин, который адекватно передавал бы смысловую нагрузку этого понятия, которая ему придается в иностранных языках: "whistleblowers" — в английском варианте (дословно — «дующие в свисток») или "lanceurs d'alerte" — во французском («поднимающие тревогу», «публично подающие сигнал опасности»).
В иностранных языках всякий раз имеется в виду не просто информирование о фактах коррупции, но подчеркивается аспект защиты этими лицами общественных интересов, защиты инициативной, связанной также и с тем, что призывающий к порядку доброволец часто становится первой жертвой совершающих преступление лиц.
Эта смысловая нагрузка, связанная с инициативностью, самопожертвованием ради общего блага, в российской вариации отсутствует. По всей видимости, в связи с отсутствием идентичного явления в отечественном культурном укладе.
Наиболее близкие по смыслу варианты, например «общественный защитник», рождают в русском языке другие ассоциации (это скорее будет адвокат в судебном процессе или правозащитник, выступающий против произвола властей или крупных корпораций).
Близкие по духу культурные явления вроде добровольной народной дружины в СССР основаны на идее помощи властям и обычно связаны с участием в официально организованной системе бдительности, что часто грозит заорганизованностью и вырождается в формализм, выхолащивается и теряет всякий смысл.
Между тем в зарубежной практике речь скорее о личном выборе человека, его индивидуальной моральной потребности не проходить мимо нарушения. Прочие переводы термина вроде «доносчик», «осведомитель», «источник», «наводчик», «стукач» из-за негативных коннотаций и вовсе непригодны для передачи смысла обсуждаемого феномена.
Высокая латентность коррупционных правонарушений делает незаменимой помощь подобных граждан или сотрудников учреждений, где имеют место коррупционные привычки. Однако в настоящее время, судя по образу профильного российского законодательства, этот момент недооценивается.
Данные лица нуждаются не в каком-то сложном определении их правового режима, а лишь в особой защите со стороны государства, на которую они не могут пока рассчитывать подобно свидетелям преступлений, поддержка которым оказывается исключительно в контексте уголовного процесса.
Иными словами, законодательный инструментарий, который был бы способен различать ситуации, не связанные участием таких лиц в уголовном процессе, даже если они (ситуации) ведут к серьезным последствиям для заявителей о коррупции, пока не разработан в достаточной степени.
Можно ссылаться на то, что некоторые черты правового режима защиты заявителей о коррупции как будто подразумеваются в базовом антикоррупционном законе. Однако отсылочный характер статьи все к тем же мерам защиты участников уголовного процесса не позволяет находить в этих положениях серьезную опору.
Не способствует этому и вытекающая из названия ст. 9 антикоррупционного закона ориентировка этих положений, поскольку они указывают на то, что защита предоставляется лишь государственным или муниципальным служащим и лишь в связи с исполнением возложенной на них Законом обязанности.
Соответственно добровольное сообщение о фактах коррупции служащими вне контекста выполнения процедур формальной обязанности такого уведомления, а также сообщение о фактах коррупции другими лицами не обеспечивается защитой базового Закона.
Действующее подзаконное регулирование содержит небольшие дополнения к тексту Закона о противодействии коррупции. В частности, согласно п. 21 Указа Президента РФ № 309, уточняется следующее:
а) перечень лиц, получающих защиту, расширяется до сотрудников организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;
б) учитывается возможность направления сообщений о фактах коррупции в «иные государственные органы или средства массовой информации»;
в) обеспечивается защита этих лиц от мер дисциплинарной ответственности (например, в виде увольнения);
г) что возможно только по итогам рассмотрения соответствующего вопроса на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;
д) возможно участие прокурора;
е) который получает необходимые материалы от председателя комиссии не менее чем за пять рабочих дней до дня заседания комиссии;
ж) участники государственной системы бесплатной юридической помощи обязаны оказывать заявителям поддержку.
Однако для того, чтобы довести этот вектор до приемлемого уровня развития законодательства, который бы соответствовал современным международным антикоррупционным стандартам защиты заявителей, потребуется пройти значительный путь.
В настоящее время для этого создается основа, популяризирующая эту проблему для широкой научной общественности, а также начинают развиваться официальные инициативы, связанные с защитой заявителей о коррупции.
В итоге можно заключить, что, по всей видимости, если проблема правовой защиты лиц, отстаивающих общественные антикоррупционные интересы, и не начинает находить серьезную политическую поддержку в России, то, по крайне мере, отношение к ней становится более сложным, чем традиционное примитивное восприятие заявителей как «доносчиков».
В отечественной практике имеет место очень много фоновых проблем, осложняющих внедрение механизма защиты заявителей: влияние номенклатурной служебной этики, исторического прошлого, когда люди на основании ничем не обоснованных анонимных доносов порой подвергались осуждению, унижениям, репрессиям, возможность использования защитных механизмов не по назначению (например, в бюрократической борьбе за должности или из страха быть уволенным), отсутствие укорененной общественной культуры доверия к правительству, что необходимо для деятельности заявителей.
Очевидно, что реализация антикоррупционных механизмов информирования об актах коррупции будет более проблематичной, чем в более определенных с точки зрения стандартов публичной этики европейских правопорядках, в особенности в странах Северной Европы и Северной Америки.
Однако этот механизм необходим, он нужен хотя бы для того, чтобы привить привычку рефлексии государственных и муниципальных служащих в отношении требуемого законом поведения и оценки практики государственной службы за пределами личного пространства. Вводить этот механизм стоило бы с большой осторожностью и последовательно, тщательно анализируя текущую ситуацию и устраняя неизбежные ошибки.
Вопрос о так называемом независимом антикоррупционном агентстве, как он обозначается в литературе, является актуальным отнюдь не для тех государств, где обнаруживается недостаток в органах власти, имеющих те или иные полномочия по раскрытию коррупционных правонарушений. Главная задача государственного органа такого типа заключается в том, чтобы рассматривать вопросы коррупции невзирая на лица, без всяких скидок на статус коррупционеров.
В странах с недостаточно развитой политической культурой постановка вопроса о привлечении фигур такого рода без прямого поручения или согласия высшего политического руководства государства со стороны подобного органа обычно рассматривается как посягательство на устои государственности, что не способствует решению проблемы системной коррупции.
В настоящее время Российская Федерация находится на пути преодоления традиционалистской постсоветской бюрократической культуры, признавая важность решения проблемы коррупции в верхних эшелонах власти.
Нет сомнений, что серьезный настрой в разрешении беспокоящей сегодня международную общественность проблемы так называемой «большой коррупции» (grand corruption) будет сохранен в России и в дальнейшем.
Система российских органов власти, которые так или иначе связаны с противодействием коррупционными преступлениями, довольно обширна. К числу таких инстанций стоит отнести следующие:
- Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции и соответствующее управление в структуре Администрации Президента РФ, которые формируют антикоррупционную политическую повестку и обеспечивают среди прочего контроль за соблюдением норм об урегулировании конфликта интересов в системе высших должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и других органов;
- органы прокуратуры Российской Федерации, Следственный комитет РФ, Федеральная служба безопасности, которые обеспечивают расследование коррупционных преступлений, а также формируют обвинительную базу для судебного осуждения коррупционеров; Министерство юстиции РФ, поддерживающее, в частности, направление международного антикоррупционного сотрудничества;
- Министерство труда и социальной защиты РФ, на которое возложена обязанность формировать методологическую базу во многих аспектах текущей антикоррупционной реформы в секторе государственной службы;
- Росфинмониторинг, который реализует контрольные и проверочные мероприятия в отношении сомнительных финансовых операций;
- Счетная палата РФ, обеспечивающая контроль за законностью расходования средств федерального бюджета;
- и другие государственные органы, которые вправе ставить при реализации своих контрольных функций перед соответствующими органами власти вопрос о привлечении к ответственности за коррупционные нарушения (например: Государственная Дума и Совет Федерации, Уполномоченный по правам человека РФ), а также общественно-государственные формирования (например: Общественная палата РФ, Общероссийский народный фронт и др.).
Расширенная система органов, причастных к решению проблемы коррупции, характерна и для многих других стран, что связано с особенностями коррупционной преступности, которая пронизывает все сектора хозяйствования и уровни публичной власти.
Между тем остается актуальным вопрос о том, какой именно из этих органов власти несет ответственность за координацию деятельности других органов власти и отчитывается за комплексную реализацию антикоррупционной политики перед народом и высшими органами власти.
В зарубежных странах не существует единообразного подхода к формированию и определению места в организационной иерархии ключевого антикоррупционного органа. Среди моделей специализированных институтов по борьбе с коррупцией выделяются:
а) модель многоцелевых агентств по борьбе с коррупцией с полномочиями правоохранительных органов. Данную модель принято идентифицировать с Независимой комиссией против коррупции Гонконга и Бюро по расследованию коррумпированной деятельности Сингапура (сегодня воспринята в Литве, Латвии, Австралии, Ботсване, Уганде и др.);
б) отделы по борьбе с коррупцией в системе правоохранительных органов. Учреждения, созданные в соответствии с этой моделью функционируют в Норвегии, Бельгии, Испании, Хорватии, Румынии, Венгрии и т.д.;
в) институции по предупреждению коррупции, разработке политики и координации. Данная модель охватывает институты, которые выполняют одну или несколько превентивных функций: исследование коррупции как социального явления, выявление факторов, способствующих коррупции, мониторинг и координация мероприятий по исполнению антикоррупционных программ и планов действий, пересмотр и подготовка правовых актов в этой сфере; контроль в сфере конфликта интересов и декларирования имущества государственными служащими, выработка и внедрение кодексов этики; содействие в проведении образовательных мероприятий; консультирование по вопросам этики на государственной службе; поддержка международного сотрудничества и мер по взаимодействию с гражданским обществом и др.
Подобные органы созданы во Франции (Центральная служба по предупреждению коррупции), США (Управление по правительственной этике), Болгарии (Комиссия по координации усилий в сфере борьбы с коррупцией) и др.
Поэтому можно счесть целесообразным движение в направлении формирования многоцелевого агентства (в российской нормативной терминологии скорее пойдет речь о создании «службы», а не «агентства») по борьбе с коррупцией с некоторыми отдельными полномочиями правоохранительных органов, которому удалось бы сохранить высокий политический статус, характерный для нынешних президентских антикоррупционных структур.
При этом для обеспечения независимости данного органа важно создать такую основу его формирования, которая гарантировала бы отсутствие всякой возможности повлиять на его решения любым должностным лицам, например с участием парламента или на паритетной основе, высшими органами власти.
Иными словами, главной задачей является вовсе не выбор какой-либо модели построения антикоррупционных органов. Необходимо в целом переосмыслить место проблемы коррупции в существующей системе отношений.
Если коррупция, а признается институциональной и поражает всю государственную инфраструктуру, пронизывает все ветви власти, то следует в первую очередь позаботиться о качестве независимости данного органа.
100 страниц
87% уникальность
2021 год
20 просмотров
