Эволюция городского управления в переформенной России. Городская реформа 1870 г. и контрреформа 1892 г.: опыт сравнительной характеристики

Она была непосредственным продолжением земской реформы. 16 июня 1870 г. император издал «Городовое положение», в результате которого в 509 из 1130 существующих в то время городах вводилось выборное самоуправление – городские думы. Число гласных членов думы было значительным: в зависимости от численности избирателей в городе — от 30 до 72 человек. В столичных думах гласных членов было намного больше: в Московской думе — 180, в Петербургской — 252. Они избирались на 4 года. Городская дума являлась распорядительным органом. Она избирала свой постоянно действующий исполнительный орган – городскую управу. Городская управа состояла из городского головы, который также избирался на 4 года, и нескольких членов. Городской голова являлся одновременно председателем городской думы и городской управы. Городские думы контролировали правительственные чиновники. Право избирать и быть избранным в городскую думу базировалось на буржуазном имущественном цензе. Это право имели только те жители, которые обладали имущественным цензом (преимущественно владельцы торгово-промышленных заведений, домов, банков). Гордума состояла из трех избирательных собраний: в первое входили крупные налогоплательщики, вносившие треть городских налогов, во второе – более мелкие, которые уплачивали другую треть налогов, а в третье – все остальные. Разные ведомства, учреждения, компании, общества, церкви, монастыри также пользовались избирательным правом в качестве юридического лица. Принимать участие в голосовании позволялось только мужчинам, достигшим возраста 25 лет.

В конце XIX века Александр III взял курс на укрепление вертикали власти и усиление влияния администрации во внутригосударственных вопросах. Переход правительства к новому курсу ознаменовали собой контрреформы земских и городских органов общественного управления. Новое Городовое положение, принятое 11 июня 1892 года , имело целью, с одной стороны, «согласование порядка действий городского общественного управления с началами, преподанными для деятельности земских учреждений», а с другой – «исправление несовершенств», обнаружившихся в деятельности прежних городских управлений . Согласно новому Положению, распорядительные функции, как и по Городовому положению 1870 года, возлагались на представительный орган городского общества – думу, исполнительным органом городского самоуправления являлась управа, во главе с городским головой, имевшая свои рабочие органы – отделы и всякого рода комиссии. Утверждение первого лица городского общественного управления в должности производилось в губернских городах министром внутренних дел, в прочих – губернатором. Возглавляя одновременно исполнительный и распорядительный органы, городской голова являлся ключевой фигурой городского самоуправления в России. Срок службы городской думы и городского головы Городовое положение 1892 года определило четырьмя годами. При этом никаких ограничений по возрасту, образованию, семейному положению для замещения этой должности закон не предусматривал. Порядок избрания городского головы был четко регламентирован: его избирали гласные думы путем тайного голосования из горожан, имевших право голоса на выборах, т.е. на этот пост полностью распространились нормы избирательного права. После избрания думой городского головы и его заместителей, управа представляла губернатору итоговый рапорт, баллотировочные листы и их послужные списки. Из губернской администрации документы направлялись в губернское по городским делам присутствие для решения вопроса о правильности выборов, которые могли быть обжалованы в семидневный срок. Сведения об утверждении голов губернских и «равным им по значению» городов публиковались в «Правительственном вестнике». Во внутреннем устройстве органов городского общественного управления также были произведены значительные изменения. Ст. 62 Городового положения 1892 года подчеркивала, что «...в круге предметов ведомства общественного управления думе принадлежит общая распорядительная власть».

В результате реформы Александра II к участию в городском управлении оказались привлеченными и лица духовного звания, и дворяне, владевшие в пределах городской черты недвижимой собственностью, до 1870 г. отстраненные от работы в органах самоуправления, как неподатные сословия. Александр II много сделал для России. Он сделал то, за что боялись взяться другие правители: освободил крестьян от крепостного гнета. Внутренние реформы Александра II сравнимы по своему масштабу с реформами Петра I. Царь-реформатор совершил действительно грандиозные преобразования без братоубийственной войны. В результате отмены крепостного права и городской реформы возродилась торгово-промышленная деятельность, в города потек поток рабочих рук, появились новые возможности для предпринимательства. Д. Медведев, выступая в Петербурге в Мариинском дворце по случаю годовщины отмены крепостного права, отметил, что реформы Александра II продолжаются и сейчас: «Александр II получил страну с мощной военно-бюрократической вертикалью власти. За ее помпезностью – а пыль в глаза мы пускать всегда умели – он разглядел неэффективность этих институтов. Он отказался от традиционного уклада и указал путь в будущее. Этот путь оказался долгим и трудным. И он еще не завершен и поныне. По сути, мы продолжаем тот курс, который был проложен полтора века назад». Реформирование городского самоуправления в 1892 г. было предпринято в рамках контрреформ 1880-1890-х гг. В соответствии с новым Положением произошло существенное сокращение круга избирателей, уменьшилось число гласных городской думы, значительно сузилось поле её самостоятельных действий и расширилась опека со стороны представителей коронной администрации (губернатора). По Городовому Положению 1892 г. в сопоставлении с Городовым Положением 1870 г. существенно сокращался круг избирателей, число гласных в думе было также уменьшено, значительно сокращалось поле самостоятельных действий думы, заметно расширялись рамки контроля за деятельностью органов городского общественного управления со стороны администрации. Все это свидетельствует о том, что учреждения городского самоуправления поставлены в большую зависимость от коронной администрации, которая имела возможность по своему усмотрению оказывать влияние на муниципальную власть. Следовательно, в движении российского общества к созданию демократического, правового государства в рамках реформ 90-х гг. XIX в. был сделан шаг назад. По словам К.А. Пажитнова после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова.

1. Гессен В.М. Городское самоуправление. - СПб., 1912. // http://www.vestnik-mgou.ru/Articles/Doc/4379 2. Городовое положение 1870 года // http://www.nlr.ru/e-res/law_r/show_page.php?page=823&root=2/45/1/ 3. Городовое положение 1892 г. // http://www.nlr.ru/e-res/law_r/show_page.php?page=823&root=2/45/2/ 4. Городская реформа Александра II. История Российской империи. М.: Нова, 2010. С. 85. 5. Дойников И. В. Городская реформа Александра 2 - причины и суть // История и прав. 2001. № 1. С. 18. Городская реформа 1870 года и становление городского самоуправления в России :государственно-правовое исследование, автореф. Диссертации. М., 1991. С. 5. 6. Кизеветтер А.А. На рубеже двух столетий: Воспоминания 1881-1914 гг. Москва, 1996. 7. Мыш М.И. Городовое положение 11 июня 1892 г. с относящимися к нему указаниями, судебными и правительственными разъяснениями. – 7-е изд. – СПб., 1910.// http://www.vestnik-mgou.ru/Articles/Doc/4377 8. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х – начала 90-х годов XIX века: правительственная политика. /Под ред. Р.Ш. Ганелина. Ленинград, 1984. 9. Нардова В.А. Органы городского самоуправления в системе самодержавного аппарата власти в конце XIX – начале XX в. //Реформы или революция? Россия 1861-1917: материалы международного коллоквиума историков. СПб, 1992. 10. Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX – начале XX вв. СПб., 1994. 11. Шрейдер Г.И. Городская контрреформа 11 июня 1892 г. // История России в XIX в. Т. 5. Спб (б.г.). // http://www.vestnik-mgou.ru/Articles/Doc/4370 12. Щербаков С. В. Последствия городовой реформы 1892 года для местного самоуправления // Вестник МГОУ. № 2. 2008.